Una cronología que invita a la prudencia
El conflicto generado en torno a Atome Energy no trata realmente sobre el hidrógeno verde. Tampoco trata sobre una tarifa de US$ 30 por MWh. Trata sobre una cuestión mucho más importante: ¿quién debe asumir el riesgo cuando la viabilidad de un proyecto depende del precio futuro de la energía?
Esa interrogante adquiere especial relevancia porque Paraguay todavía no conoce cuáles serán las condiciones económicas de Itaipú después de 2027. No sabemos cuál será el costo de la energía, ni cuál será su valor económico para el país durante las próximas décadas. Sin embargo, el debate parece desarrollarse como si todas esas variables ya estuvieran resueltas.
Atome llegó a Paraguay en 2021. Inicialmente se proyectaba que la planta comenzaría operaciones en 2023. Posteriormente la fecha fue traslada a 2025. Hoy, a mediados de 2026, el proyecto sigue sin alcanzar la denominada Decisión Final de Inversión (FID, por sus siglas en inglés), es decir, el momento en que los inversionistas asumen formalmente el compromiso de financiar la construcción de la planta.
La ausencia de FID no implica necesariamente que el proyecto vaya a fracasar. Muchos emprendimientos industriales requieren años de preparación, estudios técnicos, negociaciones comerciales y estructuración financiera antes de comenzar su construcción. Sin embargo, si significa que la inversión todavía no ha pasado de la fase de planificación a la de ejecución.
Mientras tanto, el Estado paraguayo no ha esperado con las manos vacías. El proyecto obtuvo el régimen de zona franca mediante decreto presidencial —con exenciones de IVA, impuestos municipales y renta corporativa— y acordó condiciones especiales de suministro eléctrico con la ANDE. En otras palabras, parte de los incentivos públicos ya fueron concedidos antes de que la inversión se materialice.
No se trata de cuestionar la legitimidad de esos incentivos. Todos los países utilizan herramientas para atraer inversiones. La cuestión es cuándo y en qué condiciones deben otorgarse. La situación adquiere mayor relevancia porque el principal insumo del proyecto —la energía eléctrica— enfrenta un escenario de incertidumbre respecto a su valor futuro, dado que las nuevas condiciones de Itaipú después de 2027 todavía no han sido definidas.
De las promesas a los incentivos
Los grandes proyectos industriales avanzan por etapas: estudios técnicos, diseños de ingeniería, búsqueda de compradores y estructuración del financiamiento. Cada etapa reduce incertidumbre y acerca el proyecto a su ejecución efectiva. Por esa razón, no todos los proyectos ofrecen el mismo grado de certeza. Un proyecto que todavía busca financiamiento no enfrenta la misma realidad que otro cuyos inversionistas ya asumieron el compromiso de aportar el capital necesario para construirlo.
Algo parecido ocurre con muchos desarrollos inmobiliarios. La presentación de planos, maquetas y campañas de venta puede indicar que existe una intención seria de construir, pero la obra recién adquiere otra dimensión cuando aparecen el financiamiento y las inversiones efectivas. Con los proyectos industriales sucede algo similar.
La existencia de un proyecto no es lo mismo que la existencia de una inversión. Y esa, en el fondo, es la diferencia entre un anuncio y una FID.
Si los proyectos industriales avanzan por etapas, resulta razonable que los incentivos públicos también lo hagan. Un proyecto en etapa de estudios no debería recibir el mismo tratamiento que uno con financiamiento asegurado; un proyecto sin FID no debería acceder a las mismas condiciones que uno que ya inició su construcción. En muchos emprendimientos inmobiliarios, los desembolsos se liberan gradualmente a medida que la obra avanza. Los incentivos públicos podrían seguir un criterio similar.
La pregunta para el Estado paraguayo es sencilla. ¿En qué momento deben comenzar los incentivos públicos? ¿Cuándo el proyecto todavía está buscando financiamiento? ¿O cuándo los inversionistas ya asumieron los riesgos necesarios para ejecutarlo?
El objetivo no es desalentar inversiones ni seleccionar ganadores, ni desconfiar de una empresa en particular. El objetivo es asegurar que los riesgos sean asumidos, en primer lugar, por quienes esperan beneficiarse de ellos.
El Estado paraguayo no debería tener que distinguir entre proyectos genuinos y proyectos especulativos. Debería tener reglas que funcionen para ambos.
La verdadera discusión no es el precio
Uno de los argumentos más repetidos en defensa del proyecto de hidrógeno sostiene que Paraguay debería vender energía a Atome porque resulta preferible obtener US$ 30 por MWh antes que ceder energía excedente a Brasil. Sin embargo, la discusión real no es si US$ 30 es mejor que cero. Tampoco se trata de elegir entre Atome y Brasil. La misma lógica ha sido utilizada en distintos momentos para justificar condiciones especiales destinadas a actividades tan diversas como la criptominería, proyectos electro intensivos o iniciativas asociadas a la economía digital.
La cuestión es mucho más compleja: nadie sabe hoy cuál será el valor económico de la energía paraguaya después de 2027. La revisión del Anexo C de Itaipú todavía no ha concluido. Tampoco existe certeza sobre las condiciones comerciales futuras, el costo de abastecimiento para la ANDE o las inversiones que requerirá el sistema eléctrico nacional para acompañar una demanda interna cada vez mayor.
En este contexto, el problema no consiste en determinar si US$ 30 es un precio razonable hoy. El problema consiste en comprometer durante largos períodos un precio cuya conveniencia futura todavía es desconocida.
La propia controversia reciente lo demuestra. El precio originalmente acordado fue calculado por la ANDE bajo determinadas condiciones. Posteriormente, la empresa estatal concluyó que debía revisar esos costos. La reacción de Atome fue advertir que un aumento del precio podría comprometer la viabilidad económica del proyecto. Este dato revela hasta qué punto la rentabilidad del proyecto de hidrógeno depende del acceso a energía paraguaya bajo condiciones económicas específicas.
Paraguay enfrenta entonces dos incertidumbres simultáneas. La primera es el valor futuro de la energía después de 2027. La segunda es la propia materialización de la inversión.
Comprometer hoy condiciones económicas de largo plazo cuando todavía no se conoce plenamente el valor futuro del principal insumo y cuando la decisión definitiva de inversión sigue pendiente implica asumir riesgos en dos frentes al mismo tiempo.
Por ello, la pregunta relevante no es únicamente cuánto vale la energía hoy. La pregunta es quién debe asumir esos riesgos. ¿La empresa que desarrolla el proyecto? ¿Los inversionistas que esperan obtener una rentabilidad de él? ¿O la empresa pública y, en última instancia, la sociedad paraguaya?
En cualquier actividad económica, las inversiones se realizan asumiendo riesgos de mercado, de financiamiento y de costos futuros. Ningún proyecto puede exigir que todas las variables relevantes permanezcan inalteradas durante décadas para garantizar su rentabilidad.
Por ello, resulta legítimo preguntarse: ¿por qué el riesgo asociado al valor futuro de la energía debería recaer sobre la ANDE y, en última instancia, sobre los consumidores paraguayos, en lugar de formar parte de los riesgos que normalmente asumen quienes deciden invertir?
Y cuando los beneficios permanecen en el ámbito privado mientras parte de los riesgos son absorbidos por los consumidores o el sector público, aparece precisamente el problema que las políticas públicas deberían evitar: la socialización anticipada del riesgo.
Al final, la cuestión puede resumirse en una pregunta sencilla: ¿por qué la incertidumbre del negocio debería ser absorbida por quienes no participarán de sus beneficios?
Con frecuencia, los debates energéticos en Paraguay se desplazan de la inversión hacia la negociación de condiciones preferenciales. Cuando el éxito de un proyecto no depende de la calidad de su ejecución sino del acceso a beneficios especiales, la lógica económica se distorsiona. Los economistas llaman a esto búsqueda de rentas o rent seeking: situaciones en las que resulta más rentable obtener beneficios especiales que invertir, producir o competir. Ocurre cuando resulta más redituable gestionar favores que generar valor. Cuando esa lógica se instala, los incentivos ya no apuntan a crear riqueza sino a capturar ventajas.
La experiencia paraguaya invita a la prudencia. Pero esa prudencia no surge únicamente de nuestra historia. También responde a lo que está ocurriendo actualmente en los mercados internacionales vinculados al hidrógeno verde.
El contexto internacional también importa
La discusión resulta todavía más relevante porque el hidrógeno verde atraviesa actualmente un proceso de revisión global. Durante los últimos años se anunciaron centenares de proyectos en distintos continentes impulsados por la expectativa de una transición energética acelerada y una creciente demanda de combustibles limpios. Sin embargo, una proporción significativa permanece sin alcanzar la decisión final de inversión (FID). Otros han sido postergados. Algunos han sido cancelados.
La razón es relativamente simple. A medida que los proyectos avanzaron, los costos reales comenzaron a reemplazar las proyecciones optimistas iniciales. La rentabilidad resultó depender de factores mucho más complejos: precio de la energía, acceso al financiamiento, evolución de la demanda internacional y magnitud de los incentivos públicos disponibles.
Incluso empresas con décadas de experiencia en la industria química y de gases industriales, como Yara, Air Liquide o Linde, han revisado sus planes de expansión o han ralentizado sus cronogramas de inversión. No porque hayan abandonado la transición energética, sino porque todavía están evaluando qué proyectos resultan económicamente viables.
Este hecho no demuestra que el hidrógeno verde carezca de futuro. Demuestra algo mucho más simple: la viabilidad económica de muchos proyectos continúa bajo evaluación incluso para actores con experiencia, capital y conocimiento técnico muy superiores a los disponibles en la mayoría de los mercados emergentes.
Por ello, la pregunta no es por qué Paraguay debería apoyar o no el hidrógeno verde. La pregunta es otra: si empresas globales con décadas de experiencia todavía están revisando proyectos similares, ¿por qué Paraguay debería comprometer recursos estratégicos antes de que la viabilidad económica haya sido demostrada?
La prudencia que hoy exhiben inversionistas, bancos y empresas especializadas alrededor del mundo no constituye una señal de rechazo a la innovación. Es reconocimiento de que las decisiones de inversión deben apoyarse en evidencia económica y no únicamente en expectativas. Ese principio debería ser igualmente válido para el Estado paraguayo.
La pregunta que Paraguay debería hacerse
El debate verdaderamente relevante no es qué pasará con este proyecto en particular. La pregunta es qué ocurrirá con el próximo.
Si mañana aparece una empresa prometiendo una inversión aún mayor, ¿qué requisitos deberá cumplir para acceder a los mismos beneficios? ¿Existen criterios públicos, verificables y aplicables a cualquier proyecto que solicite acceso a recursos estratégicos? Si las respuestas a estas preguntas no son claras, entonces el problema no es el hidrógeno verde. Tampoco es Atome.
La cuestión no es si Paraguay debe atraer inversiones. La cuestión es cómo distinguir entre proyectos que generan expectativas y proyectos que efectivamente invertirán, construirán y producirán. Por eso, más importante que celebrar anuncios es contar con reglas que permitan evaluar resultados.
Conclusión
La asignación de recursos estratégicos debería basarse en reglas simples y verificables. Los beneficios públicos deberían acompañar avances verificables de ejecución y no precederlos. El principio es sencillo: Primero compromiso real de inversión. Después beneficios.
La seguridad jurídica no consiste en negociar excepciones para cada proyecto; consiste en que haya reglas conocidas de antemano para todos los proyectos, que se apliquen por igual y que definan con claridad las condiciones para acceder, mantener o perder beneficios otorgados.
Paraguay dispone de una ventaja energética extraordinaria. Sin embargo, la experiencia demuestra que entre la disponibilidad de energía y la materialización de una inversión existe una distancia considerable. Lo que finalmente determina el impacto económico son los proyectos que logran ejecutarse, invertir capital y entrar efectivamente en operación.
Lo que espanta inversiones no es exigir resultados. Lo que espanta inversiones es la incertidumbre sobre las reglas de juego. No premiar promesas. Premiar resultados verificables.
Ni hidrógeno ni tarifa
El conflicto generado en torno a Atome Energy no trata realmente sobre el hidrógeno verde. Tampoco sobre una tarifa de US$ 30 por MW.
Dudas simultáneas
Paraguay enfrenta dos incertidumbres simultáneas: valor futuro de la energía luego de 2027 y es la materialización de la inversión.
¿Genuinos o especulativos?
El Estado no debería tener que distinguir entre proyectos genuinos y proyectos especulativos. Debería tener reglas que funcionen para ambos.
El verdadero debate
El debate verdaderamente relevante no es qué ocurrirá con este proyecto en particular. La pregunta es qué ocurrirá con el próximo.
(*) Exdirectora Financiera de Itaipú Binacional