La Cámara de Diputados sancionó esta semana el proyecto de ley “Que autoriza el pago de intereses por certificados de obras y autoriza la emisión de títulos de deuda pública”, presentado el 23 de marzo de 2026 por los senadores Natalicio Esteban Chase Acosta, Juan Carlos Luis Galaverna Ortega, Patrick Paul Kemper Thiede, Orlando Penner Dürksen y Dionisio Oswaldo Amarilla Guirland. La iniciativa, que ya había sido aprobada por el Senado, queda ahora pendiente de promulgación.
El proyecto, que ya contaba con aprobación del Senado, plantea que el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) pueda reconocer y pagar intereses moratorios por obligaciones no canceladas en plazo a contratistas, consultores o proveedores del Estado, vinculadas a certificados de obras de infraestructura.
El proyecto establece un tope de hasta 9,9% anual para los intereses moratorios y dispone que quienes se acojan al régimen deberán aceptar las condiciones previstas en la ley y renunciar a reclamos adicionales por intereses, recargos u otros conceptos vinculados a las obligaciones alcanzadas.
Lea más: Deuda con constructoras: el MOPC paga, pero los atrasos siguen pasando factura
La propuesta, sin embargo, genera cuestionamientos por el alcance de sus disposiciones. La diputada Johana Ortega, quien analizó el proyecto, advierte que la iniciativa presenta problemas jurídicos, financieros y de equidad, principalmente porque podría modificar las condiciones de obligaciones derivadas de contratos ya celebrados y, además, habilitar la emisión de deuda pública para cubrir esos intereses.
Pago de intereses a constructoras: Una ley para saldar las cuentas
Uno de los principales efectos del proyecto es establecer un mecanismo para que el Estado pueda reconocer y pagar intereses por certificados de obras que no fueron cancelados dentro de los plazos correspondientes.
El régimen alcanza a obligaciones vinculadas a contratistas, consultores y proveedores, y fija como referencia una tasa de interés moratorio de hasta 9,9% anual.
Pero justamente este punto es uno de los cuestionamientos planteados por Ortega. Según su análisis, los intereses derivados de una mora deberían guardar relación con las condiciones establecidas en cada contrato y no ser determinados posteriormente mediante una disposición general.
Asevera que cada obra pública adjudicada por licitación, concurso o contratación administrativa cuenta con un contrato en el que se establecen las condiciones de ejecución, los plazos de pago y, eventualmente, las consecuencias derivadas del incumplimiento o la mora.
Por ello, la diputada cuestiona que el Congreso establezca ahora una tasa general sin que los legisladores hayan tenido, según señala, acceso individualizado al contenido de todos los contratos alcanzados por el proyecto.
El planteamiento de la parlamentaria abre una interrogante: ¿qué ocurre si las condiciones pactadas originalmente entre el Estado y cada contratista son diferentes a las que ahora establece la ley?
Ortega identificó tres escenarios posibles. Podrían existir contratos que hayan establecido intereses inferiores al 9,9% anual y que, bajo el nuevo régimen, terminen generando un reconocimiento mayor para el acreedor. También podrían existir contratos con tasas superiores, que pasarían a quedar limitadas por la nueva disposición. Acotó que incluso podrían existir contratos en los que no se hayan previsto intereses moratorios y que, con la nueva ley, pasen a generar este tipo de obligación.
Desde esta perspectiva, el cuestionamiento apunta a que una ley general podría terminar incidiendo sobre obligaciones que nacieron de contratos específicos y cuyas condiciones económicas fueron acordadas antes de la sanción de la nueva normativa.
Lea más: Capaco: deuda millonaria con constructoras se reduciría recién hacia finales de 2026
El artículo 574 del Código Civil, otro punto cuestionado
Otro de los aspectos señalados por Ortega está relacionado con el artículo 574 del Código Civil.
La norma establece: “El recibo del capital por el acreedor, sin reserva alguna sobre los intereses, extingue la obligación del deudor respecto de ellos”.
Según la interpretación expuesta por la diputada, esta disposición constituye una protección para el deudor, ya que establece que, cuando un acreedor recibe el capital adeudado sin dejar una reserva respecto de los intereses, se entiende extinguida también esa obligación.
En las obligaciones analizadas por el proyecto, el deudor sería el Estado, a través del MOPC.
El cuestionamiento de Ortega radica en que la nueva normativa terminaría dejando sin efecto esta protección legal para las obligaciones alcanzadas. Es decir, el Estado estaría impulsando una modificación que, en este caso, dejaría sin aplicación una regla que tradicionalmente opera en su favor como deudor.
La discusión adquiere relevancia porque una parte de las obligaciones a las que apunta el proyecto corresponde a certificados de obras cuyo capital podría haber sido pagado previamente, mientras permanecen pendientes eventuales reclamos por intereses.
El contratista debe aceptar las condiciones y renunciar a otros reclamos
Otro elemento central del proyecto es la condición para acceder al régimen. La iniciativa establece que el acogimiento implicará la aceptación de las condiciones previstas y la renuncia a reclamos adicionales relacionados con intereses, recargos u otros conceptos vinculados con la obligación.
Lea más: Ruta Concepción-San Lázaro: constructoras superan hasta en 49% el precio de referencia del MOPC
En términos prácticos, el mecanismo busca cerrar las controversias una vez que el contratista acepte el régimen establecido por la ley.
Pero esta disposición también es cuestionada por Ortega, quien considera que el Estado termina determinando unilateralmente varios elementos de la operación: cuánto reconocerá, qué tasa aplicará, bajo qué modalidad realizará el pago y qué condiciones deberá aceptar el acreedor para acceder al beneficio.
El punto de fondo, según su análisis, es si una norma posterior puede establecer estas condiciones sobre obligaciones que originalmente surgieron de contratos con reglas específicas.
La diputada sostiene que, antes de establecer un régimen general, debería conocerse el contenido concreto de las contrataciones involucradas y verificarse si las condiciones fijadas por la ley coinciden con las obligaciones asumidas originalmente por el Estado.
Endeudarse para pagar intereses: la otra gran discusión
El proyecto no se limita a establecer un mecanismo para reconocer los intereses. También autoriza la emisión de títulos de deuda pública para financiar esos pagos.
Este es, según Ortega, uno de los puntos más delicados de la iniciativa. El artículo 2 del proyecto invoca el artículo 202 de la Constitución Nacional como fundamento para la emisión de bonos del Tesoro. Sin embargo, la diputada sostiene que esa referencia constitucional no implica, por sí sola, una autorización automática para contraer deuda destinada a pagar intereses sin un análisis financiero previo.
Su cuestionamiento apunta a que el proyecto habilita la emisión de bonos “hasta el monto resultante de la contabilización de los intereses generados”, mientras que esa contabilización deberá realizarse posteriormente, dentro del plazo establecido en la propia normativa.
En otras palabras, según la crítica de la parlamentaria, el Congreso estaría autorizando la posibilidad de endeudamiento antes de conocer con precisión cuál será el monto total de las obligaciones que finalmente deberán ser cubiertas.
Para Ortega, una decisión de esta naturaleza debería estar respaldada por elementos como un análisis técnico del Ministerio de Economía y Finanzas, una evaluación de su impacto sobre el Presupuesto General de la Nación, un estudio de sostenibilidad de la deuda y una justificación clara de la necesidad de recurrir a financiamiento.
Estos elementos, sostiene, no están suficientemente desarrollados en el texto aprobado.
¿Cuánto terminará costando?
La magnitud final de la deuda para el pago de los intereses es precisamente otra de las incógnitas que plantea el proyecto.
El texto establece un procedimiento para contabilizar los intereses y posteriormente determinar el monto que podrá ser cubierto mediante títulos de deuda pública. Por lo tanto, el costo definitivo dependerá de la cantidad de obligaciones alcanzadas y del tiempo durante el cual se hayan generado los intereses.
Por esta razón la legisladora señala que la discusión no se limita entonces al reconocimiento de una deuda ya existente. La iniciativa también abre la posibilidad de transformar esas obligaciones en deuda pública mediante la emisión de títulos.
Para la diputada Ortega, esto implica comprometer recursos futuros del Estado sin que el proyecto determine desde el inicio el monto exacto que será necesario financiar.
A ello se suma que varias cuestiones vinculadas con la aplicación del régimen quedarían sujetas a una reglamentación posterior, entre ellas los procedimientos para el cálculo y reconocimiento de los intereses, los requisitos que deberán cumplir los acreedores y los mecanismos de control y auditoría.
Un régimen excepcional para modificar el Presupuesto
El artículo 4 del proyecto de ley también es objeto de cuestionamientos. La disposición permite incorporar los recursos necesarios al Presupuesto General de la Nación mediante decreto y con carácter de excepción a las reglas ordinarias de administración financiera.
Para Ortega, esta disposición agrega otro elemento de preocupación, porque flexibiliza el procedimiento presupuestario para hacer frente a obligaciones que todavía deben ser determinadas y contabilizadas.
De acuerdo con los datos de la Cámara Paraguaya de la Construcción (Capaco) la deuda correspondiente a certificados de obras ronda los US$ 120 millones, aunque aclaró que el monto varía constantemente debido a los pagos que se van realizando.
Respecto a los intereses por los retrasos en los pagos, el gremio informó que ya supera ampliamente el monto de los certificados pendientes. Estimó que actualmente los intereses rondan los US$ 160 millones.