El Presupuesto General de la Nación (PGN) es la herramienta con la que el Estado paraguayo decide cuánto dinero espera recibir, cuánto puede gastar y para qué usará esos recursos durante un ejercicio fiscal. Además establece el plan de trabajo anual para los organismos y entidades públicas (OEE).
Este 1 de septiembre, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) debe entregar el proyecto ejecutivo del PGN 2027 al Congreso Nacional, esto luego del proceso de análisis, ajustes, formulación y consolidación desarrollado entre julio y agosto de este año.
A partir de entonces, el proyecto pasará al Congreso para su análisis, ajustes y sanción como ley, mientras que en diciembre de este año corresponderá al Poder Ejecutivo la promulgación de la Ley que aprueba el PGN 2027.
En esta nota, ABC Color acerca el PGN a la ciudadanía, para saber cómo se decide y cómo se utiliza el dinero público. Además busca socializar de una manera más amena los términos que forman parte del presupuesto nacional.
El PGN es el principal instrumento financiero anual del Estado
La Ley Nº 1535/1999 que administra financieramente el Estado paraguayo y regula el uso de los fondos públicos lo define como el instrumento de asignación de recursos financieros para cumplir las políticas y los objetivos del Estado. También establece que el presupuesto expresa, en términos financieros, el plan de trabajo anual de los organismos y entidades públicas (OEE).
Por eso, el PGN tiene un efecto directo sobre la vida cotidiana. Allí aparecen los recursos destinados a salud, educación, seguridad, obras públicas, salarios de funcionarios, jubilaciones, programas sociales, transferencias, inversiones y pago de deuda pública.
Puede afirmarse que el PGN es el principal instrumento financiero anual del Estado, porque convierte las prioridades de las políticas públicas en asignaciones concretas de dinero.
¿Cuándo nació el Presupuesto General de la Nación?
El presupuesto público paraguayo tiene antecedentes mucho más antiguos. La propia historia oficial del Tesoro Público ubica antecedentes de la administración de los recursos del Estado en el siglo XIX. Durante el gobierno de Carlos Antonio López se reorganizaron las Secretarías de Estado y se estableció el cargo de Tesorero y Colector General del Erario Nacional en 1844.
El sistema presupuestario actual tiene otro punto de referencia: la Constitución Nacional de 1992. Su artículo 216 establece el procedimiento para la presentación y el tratamiento del proyecto de PGN. El artículo 217 dispone que, si el proyecto no se presenta en plazo o resulta rechazado bajo las condiciones constitucionales, continúa vigente el presupuesto del ejercicio fiscal anterior.
Luego, la normativa 1.535, promulgada en 1999, estableció el marco moderno de la administración financiera estatal y definió las reglas del sistema presupuestario.
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¿Para qué sirve el PGN?
El PGN cumple una función muy concreta ya que transforma los recursos públicos disponibles en autorizaciones de gasto. La ley establece que allí se prevén los ingresos, se fija el monto de los gastos autorizados y se determinan los mecanismos de financiamiento.
También establece que el presupuesto debe elaborarse por programas. Esto permite responder preguntas que afectan directamente a las finanzas públicas: cuánto recauda el Estado, cuánto recibe por otras fuentes, cuánto puede gastar, qué instituciones reciben recursos, qué programas tendrán fondos y cuánto se destina a inversión o al pago de obligaciones financieras.
El presupuesto también pone límites. El crédito presupuestario constituye el monto máximo que una institución puede utilizar para contraer obligaciones, salvo las excepciones que establezca la legislación.
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El ciclo del presupuesto, explicado fácil
El PGN tiene cinco varias etapas:
- Primero aparece la programación ya que el Estado calcula cuánto podría recaudar y cuáles serán sus prioridades.
- Después llega la formulación, que es el momento en que las instituciones presentan sus anteproyectos y el Poder Ejecutivo arma el proyecto nacional.
- Luego viene la aprobación: el Ejecutivo presenta el proyecto al Congreso y el Legislativo lo estudia, modifica, sanciona o rechaza según las reglas constitucionales.
- Después llega la ejecución: las instituciones utilizan los créditos autorizados, conforme a los planes financieros y las normas vigentes.
- Finalmente aparece el control y la evaluación: se revisa cuánto se gastó, en qué se gastó y qué resultados produjo ese gasto.
La Ley Nº 1535 que administra financieramente el Estado paraguayo y regula el uso de los fondos públicos reconoce estas fases dentro del sistema presupuestario: programación, formulación, aprobación, ejecución, modificación, control y evaluación.
¿De dónde sale la plata del Estado?
El PGN separa los recursos según su origen. Entre las fuentes aparecen los ingresos tributarios, las contribuciones a la seguridad social, las regalías, las tasas, las multas, la venta de bienes y servicios, las rentas de la propiedad, las donaciones y otros recursos.
También existe el financiamiento. Allí aparecen, entre otros conceptos, el crédito público, la colocación de bonos y los préstamos.
La Ley Nº 1535 divide los ingresos, en términos generales, entre ingresos corrientes e ingresos de capital. El presupuesto también contempla los recursos destinados al financiamiento y las operaciones financieras.
Una distinción sencilla para el lector puede ser esta: los ingresos son la plata que el Estado espera obtener; los gastos son la plata que tiene autorización para utilizar; el financiamiento muestra cómo se cubren las necesidades financieras que no alcanzan a cubrir los ingresos ordinarios.
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¿Quién elabora el Presupuesto General de la Nación?
El Poder Ejecutivo presenta el proyecto de ley del PGN al Congreso. La Constitución fija como fecha límite el 1 de septiembre de cada año. El Congreso debe darle prioridad absoluta.
Dentro del Poder Ejecutivo, el MEF, tiene la conducción del sistema presupuestario. La Dirección General de Presupuesto (DGP) administra el sistema de presupuesto como un conjunto de normas, técnicas, métodos y procedimientos aplicados a los organismos y entidades del Estado.
Cada organismo público prepara su anteproyecto según los lineamientos establecidos por el Poder Ejecutivo. El MEF fija el marco general y consolida la información para formular el proyecto nacional.
¿Qué hace el Congreso con el PGN?
Una vez que el Ejecutivo presenta el proyecto, entra en escena el Poder Legislativo.
La Constitución establece una Comisión Bicameral de Presupuesto. Esta comisión estudia el proyecto y presenta su dictamen a ambas cámaras. Después intervienen la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, dentro de los plazos constitucionales.
El PGN es una ley. El Congreso puede modificar el proyecto dentro de las reglas constitucionales y legales. Una vez sancionado, el texto pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación u objeción, según corresponda.
El Poder Judicial tiene participación en el proceso presupuestario en cuanto formula y administra su presupuesto dentro del marco constitucional, pero no interviene en la aprobación legislativa como uno de los tres poderes que sancionan el PGN.
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¿Qué pasa después de que se aprueba?
La aprobación de la ley no significa que todas las instituciones reciban de inmediato todo el dinero asignado. La ejecución presupuestaria se realiza mediante planes financieros. La Ley Nº 1535 establece que esos planes sirven de marco para la programación de caja y la asignación de cuotas. Después aparece una palabra que suele generar confusión: ejecución.
Por ejemplo, si una institución tiene G. 100.000 millones de presupuesto vigente y utiliza G. 80.000 millones, su ejecución presupuestaria es del 80%.
El PGN de Paraguay para el año 2026 asciende inicialmente a unos 149,1 billones de guaraníes (aproximadamente US$ 24.455 millones), cifra que se ha incrementado levemente durante el primer semestre del año a cerca de 153,3 billones de guaraníes (unos US$ 25.140 millones).
¿Qué cambió con el Presupuesto por Resultados?
Paraguay incorporó de manera gradual el enfoque de Presupuesto por Resultados, conocido como PpR. El proceso comenzó en 2005 con instrumentos como la evaluación de programas públicos, los indicadores de desempeño y el Balance Anual de Gestión Pública.
El PGN 2020 marcó un cambio de modelo en la forma de organizar el presupuesto público paraguayo. Ese año se implementó una nueva estructura presupuestaria orientada a resultados, que buscó vincular los recursos asignados por el Estado con los bienes y servicios que las instituciones deben entregar y con los resultados que esperan alcanzar.
El cambio coincidió con el inicio de la pandemia de covid-19, que alteró la ejecución presupuestaria y obligó al Estado a reasignar recursos para atender la emergencia.
Antes la discusión podía concentrarse en cuánto dinero recibía una institución. Con el PpR también importa qué hace con ese dinero y qué resultado obtiene. El MEF mantiene actualmente evaluaciones de programas presupuestarios bajo este enfoque.
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